Botilbud: Besparelser er kun den halve sandhed
Tre udsagn går igen i den senere tids debat om udviklingen på handicapområdet efter kommunalreformen: Kommunerne skærer ned, tilbud må lukke, og kommunerne trækker deres borgere hjem til egne tilbud. Det billede er imidlertid svært at genkende, når man ser overordnet på kommunale botilbud til voksne handicappede og sindslidende. En undersøgelse fra KORA viser nemlig, at der også gælder det modsatte: Udgifterne til voksne handicappede og sindslidende er steget markant siden reformen, kommunerne opretter nye døgntilbud samt køber mange pladser hos eksterne leverandører.
Kommunerne har postet penge i handicapområdet
Det første udsagn, vi sætter spørgsmålstegn ved er, at kommunerne skærer ned på handicap-området. Kommunernes samlede udgifter til voksne handicappede og sindslidende var 23,1 mia. kr. i 2011. Udgifterne er siden 2002 steget ganske meget, med 6,5 mia. kr. i faste priser. Det svarer til en realvækst på 39 pct. set over hele perioden og en årlig udgiftsvækst på 3,7 pct. Udgiftsvæksten på området er dermed blandt de højeste på de store serviceområder og tilmed højere end udgiftsvæksten på sygehusområdet, som har ligget på 2,8 pct. årligt i 2002-2010.
Det var ikke kun i amternes tid, at udgifterne til voksne handicappede og sindslidende steg. Tværtimod er udgifterne vokset med fornyet styrke, efter at kommunerne overtog ansvaret for området. Den årlige udgiftsvækst var således mere end 1½ gang højere i årene fra kommunalreformen og frem til 2010, end i årene op til reformen. I 2011 lykkedes det kommunerne at bremse udgiftsvæksten for første gang siden 2002, med et fald i de samlede udgifter på 1,5 pct. fra 2010. Isoleret set er dét selvfølgelig en besparelse.
Det er imidlertid en realitet, at de samlede udgifter i 2011 fortsat ligger 17 pct.over niveauet i 2007. Det betyder ikke, at der ikke er borgere, der har oplevet et forringet serviceniveau. Men generelt er der ikke blevet skåret ned på området siden kommunalreformen. Tværtimod er udgifterne til handicappede og sindslidende markant forøget.
Kommunerne udvider botilbudskapaciteten
Det andet udsagn, som vi vil nuancere er, at mange tilbud på det specialiserede område er lukket siden kommunalreformen. På den ene side er dét rigtigt, og det kan have haft konsekvenser for den enkelte borger. På den anden side viser vores undersøgelse, at kommunerne har oprettet mange nye botilbudspladser til handicappede og sindslidende i årene efter reformen, og at de har planer om at oprette endnu flere.
Vores skønsmæssige beregninger viser, at kommunerne samlet set har udvidet deres botilbudskapacitet med netto ca. 1100-1200 døgnpladser fra 2008 til 2010. I samme periode er regionernes botilbudskapacitet til handicappede og sindslidende reduceret med 500 døgnpladser. Fra 2007 til 2011 er den regionale kapacitet faldet med knap 1000 døgnpladser. Det skyldes enten overdragelse af tilbud til kommunerne eller nedlæggelse af tilbud.
Derudover har kommunerne vedtaget planer om at udvide med i alt ca. 800-900 døgnpladser fra 2011 til 2014. Vi ved ikke, om disse kommunale udvidelser vil føre til yderligere reduktioner i regionale botilbud. Men vi ved, at antallet af regionale døgnpladser til handicappede og sindslidende ikke er faldet fra 2011 til 2012. Desuden har kun meget få kommuner planer om at overtage regionale botilbud frem mod 2014.
Oplysningerne om kommunernes vedtagne planer om kapacitetsændringer er fra medio 2011. På dét tidspunkt havde ca. to ud af fem kommuner yderligere overvejelser på administrativt niveau om at øge antallet af botilbudspladser i kommunen. Det overordnede billede er altså, at der vil være en fortsat stigning i antallet af kommunale botilbudspladser i de kommende år.
KORAs undersøgelse tyder på, at der er tale om en udvidelse af den samlede botilbudskapacitet, snarere end en nedgang i kapaciteten siden kommunalreformen. Vi kan ikke ud fra undersøgelsen afgøre, i hvilket omfang den øgede kapacitet er udtryk for fx øget efterspørgsel. Vi har heller ikke oplysninger om de nyoprettede kommunale døgnpladsers type, kvalitet og specialiseringsgrad. Men vi kan konstatere, at kommunerne ikke har siddet på hænderne, siden de overtog området. Ud over udvidelserne har mere end hver femte kommune ombygget eksisterende botilbud til handicappede og sindslidende.
Massiv handel på tværs af kommunegrænser
FAKTA OM UNDERSØGELSEN
Undersøgelsen afdækker døgnpladser i botilbud til voksne handicappede og sindslidende borgere.
Døgnpladser i tilbud, der alene vedrører misbrugere og socialt udsatte, er ikke omfattet af undersøgelsen. Dagtilbud er heller ikke omfattet.
89 kommuner har deltaget i KORAs spørgeskemaundersøgelse, der er foretaget medio 2011.
Regionale pladstal er fra Danske Regioner. Udgiftstal er fra Danmarks Statistik.
Det tredje udsagn, vi vil nuancere er, at kommunerne har taget deres borgere hjem til egne tilbud. Vores undersøgelse viser, at der ganske rigtigt er en tendens til højere grad af selvforsyning i kommunerne. Det hænger både sammen med overtagelse af tilbud fra regionerne og oprettelse af nye døgnpladser. De fleste kommuner forventer desuden at købe færre eksterne døgnpladser i de kommende år, bl.a. fordi de oplever, at styringsmulighederne er bedre ved brug af kommunens egne tilbud. Ønsket om at kunne tilbyde borgerne bolig og støtte i deres lokalområde vejer også tungt.
Tendensen til øget selvforsyning skal dog ses i lyset af, at kommunerne i stort omfang handler med botilbudspladser hos hinanden og hos regioner og private.Mere end halvdelen af alle de handicappede og sindslidende borgere, der i 2010 boede i botilbud på landsplan, havde en botilbudsplads, som deres kommune købte eksternt. Og hver gang, kommunerne brugte tre kroner på botilbudsområdet i 2010, gik de to kroner til eksterne køb. Så selvom selvforsyningsgraden er øget, er den fortsat på et lavt niveau. Således er eksterne køb af pladser i langt de fleste kommuner mere reglen end undtagelsen.
Kommunernes syn på selvforsyning er desuden differentieret. Således vil større kommuner i væsentlig højere grad selv drive botilbud med højt specialiserede pladser, hvorimod mindre kommuner typisk forventer at købe højt specialiserede pladser hos eksterne leverandører. Selvom kommunerne generelt ønsker mere selvforsyning, er det således tydeligt, at små kommuner i mindre grad ønsker at være selvforsynende med højt specialiserede pladser. Det tyder på, at der er ved at ske en arbejdsdeling mellem store og små kommuner, hvor store kommuner i højere grad driver tilbud til mere snævre målgrupper.
PROJEKTLEDER
Camilla Dalsgaard, specialkonsulent, cand.scient.pol.
7226 9974 – cada@kora.dk
ANALYSE bragt i KLs Danske Kommuner
Denne artikel blev bragt som analyse i nyhedsmagasinet Danske Kommunernr. 32, 22. november 2012.
Danske Kommuner udgives af Kommunernes Landsforening (KL).
Af Torben Buse, direktør, 7226 9977, tobu@kora.dk
Af Camilla Dalsgaard, specialkonsulent, 7226 9974, cada@kora.dk